EMVA-ból finanszírozott turisztikai fejlesztési célú támogatás ügyében hozott közigazgatási határozatok hatályon kívül helyezése

Az ügyfél által benyújtott használatbavételi engedély kiadása iránti kérelem teljes körű elbírálásának elmulasztása az építésügyi hatóság részéről az MVH eljárási törvény 77. § (3) bekezdésében rögzített elháríthatatlan külső oknak minősül, amely kizárja az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapíthatóságát. - A közvetlenül alkalmazandó és a nemzeti joggal szemben elsődlegességet élvező uniós jogszabályi rendelkezésekkel ellentétes az, ha a hatóság az ezen uniós jogszabályokban foglalt szabálytalanság, illetve visszaélés hiányában hoz támogatásból való kizárásról rendelkező határozatot.

 

Ügyfelem, egy elsősorban gyermekek táboroztatásával és környezettudatos nevelésével foglalkozó nonprofit gazdasági társaság, egy általa létesítendő ifjúsági tábor három darab faházának megépítése érdekében támogatási kérelmet nyújtott be a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalhoz (a továbbiakban: MVH). Az MVH a támogatási kérelemnek helyt adott.

 

Az első faház elkészülését követően ügyfelem használatba vételi kérelmet nyújtott be az első fokú építésügyi hatósághoz, mely kérelemben az szerepelt, hogy az egyik épület elkészült és ügyfél mindhárom épület vonatkozásában el kívánja indítani a használatba vételi eljárást. Az építésügyi hatóság az elkészült faházra a használatba vételi engedélyt megadta, a másik két faház vonatkozásában azonban semmilyen rendelkezést nem hozott. Ügyfelem - miután észlelte, hogy a hatóság ezen két faház vonatkozásában továbbra sem hoz döntést - újabb használatba vételi engedélyt nyújott be, de már a beruházás megvalósítási határidejének lejárta után. Az építésügyi hatóság ezen kérelem nyomán a használatba vételi engedélyt a két épületre is kiadta.

 

Az MVH ügyfelem két kifizetés iránti kérelmének ezt megelőzően helyt adott.

 

A beruházás megvalósítási határidejének lejártát követően benyújtott harmadik és negyedik kifizetés iránti kérelem elbírálása során az MVH felhívta ügyfelemet a másik két faházra vonatkozó használatba vételi engedély benyújtására. Miután az MVH észlelte, hogy ezen használatba vételi engedély megadását eredményező (második) kérelem benyújtására csupán a megvalósítási határidő leteltét követően került sor, a támogatást, valamint a korábbi kifizetési kérelmeknek helyt adó határozatait visszavonta, a harmadik és a negyedik kifizetési kérelmet elutasította és ügyfelemet a támogatásból kizárta. 

 

A hatóság ezen döntéseit a következőkkel indokolta: két megvalósítási hely vonatkozásában a beruházás nem valósult meg határidőben, mivel ügyfelem az ezen építményekre vonatkozó használatbavételi engedélyezési eljárást a megvalósítási határidő leteltét követően kezdeményezte csupán. Ezen okból kifolyólag a 137/2008 (X.18.) FVM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 34.§-a alkalmazásának van helye, melynek értelmében az egyes intézkedéseknél előírt egyéb kötelezettségekhez kapcsolódó jogkövetkezményeket a támogatás részletes feltételeit megállapító jogszabály állapítja meg. Ha a jogszabály másképpen nem rendelkezik, a vállalt kötelezettség nem teljesítése esetén a támogatást vissza kell fizetni. Ezen túl, az MVH jogi álláspontja szerint, - a Vhr. 20.§ (4) bekezdését megsértve – ügyfelem nem teljesítette a támogatási döntéssel jóváhagyott elszámolható kiadások összegének legalább 50%-át, ezért vele szemben a Vhr. 35.§ (1) bekezdésében, valamint a halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: „MVH elj. tv.”) 69.§ (5) bekezdésében előírt szankciók alkalmazandók.

 

Az MVH határozatai elleni fellebbezéseket az alperes, a Miniszterelnökséget Vezető Mininszter jogelődje változatlan indokolással helybenhagyta. Alperes álláspontja szerint a korábban benyújtott használatba vételi engedélyt nem lehet mindhárom épületre vonatkoztatott engedélyként elfogadni, mivel a kérelem benyújtásának időpontjában az egyik épület építése még el sem kezdődött. A második és a harmadik épületre vonatkozó használatbavételi eljárás kezdeményezése ebből adódóan elkésetten, a megvalósítási határidő leteltét követően történt csak meg, ezért indokolt volt a megtámadott határozatokban foglalt jogkövetkezmények alkalmazása.

 

A jogerős határozatok ellen kereseteket nyújtottunk be a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező Salgótarjáni Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz. Keresetünkben hivatkoztunk arra,  hogy a pályázat és a megítélt támogatás kizárólag a beruházás építési engedély szerinti II. ütemére, vagyis a három darab ifjúsági szállás rendeltetésű épület megépítésére vonatkozott. A támogatott építési munkák az építési napló tanúsága szerint másfél hónappal a megvalósítási határidő lejárta előtt lezárultak, a támogatott beruházás fizikai értelemben véve a megvalósítási határidőn belül a pályázatban foglaltak szerint megvalósult. A felperes a használatbavételi engedély megadására irányuló építési hatósági eljárást kérelmével a teljes II. ütemre vonatkozóan megindította, s az építési engedély is ennek megfelelően került kiadásra. Utaltunk rá, hogy az építésügyi hatóság az első határozatával az egyik épületre a végleges használatbavételi engedélyt megadta, az ugyancsak az építési engedély szerinti II. ütembe tartozó másik két épület vonatkozásában azonban a döntés rendelkezést vagy tájékoztatást egyáltalán nem tartalmazott. Az építésügyi hatóság újabb kérelemre a másik két épületre a végleges használatbavételi engedélyt a megvalósítási határidő leteltét követően adta meg, elismerve, hogy ügyfelem az eredeti kérelemben a teljes II. ütemre kezdeményezte a felperes a használatbavételi eljárás megindítását, viszont ilyen eljárási formát a jogszabály nem ismer. Kiemeltük, hogy az alaptalan kérelem is kérelem, a hatóságnak - a jogbiztonságból eredő követelményekre és az ügyfél érdekeire tekintettel - az alaptalan kérelemről is dönteni kellett volna. Ebben az esetben ügyfelem számára egyértelmű lett volna, hogy ezen két építmény tekintetében új kérelmet kell benyújtania. 

 

Hangsúlyoztuk, hogy mivel a megvalósítási határidő előtt mintegy másfél hónappal ezen épületek is elkészültek, ügyfelemnek - a hatóság egyértelmű jogi helyzetet eredményező eljárása esteén - bőven lett volna ideje a másik két faházra vonatkozóan is benyújtania a használatba vételi engedély megadására vonatkozó kérelmet, így nem került volna sor a támogatásból való kizárására. Kiemeltük, hogy alperesnek a Vhr. 25. § (8) bekezdés alkalmazása során egyedül azt a ténykérdést kell volna vizsgálnia, hogy a kérelem maga kiterjedt-e a szóban forgó két épületre is, márpedig a benyújtott kérelem a teljes II. ütemre vonatkozott. A benyújtott kérelmet annak hiányosságaira való hivatkozással nem lehet utólag be nem nyújtottnak minősíteni. A felperest semmiféle csalárd, a jogszabályok kijátszására irányuló szándék nem vezette az első kérelem benyújtása során, hiszen a beruházást másfél hónappal a megvalósítási határidőt megelőzően befejezte, lett volna lehetősége benyújtani a kérelmet az építkezések teljes befejezését követően. Hangsúlyoztuk, hogy a hatóság mulasztásai és tévedései az MVH eljárási törvény 77. § (3) bekezdése szerinti elháríthatatlan külső okoknak tekintendők, melyek az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapíthatóságát kizárják. Alperes mindezek folytán tévesen állapította meg a Vhr. 34. § és 35. § (1) bekezdésében foglalt jogkövetkezmények alkalmazása feltételeinek fennállását. A felperes ugyanis a beruházást az előírt határidőre megvalósította, teljesítette továbbá a jóváhagyott elszámolható kiadások legalább 50%-át, mivel csak az első két alperes által jóváhagyott kifizetés iránti kérelmével az elszámolható kiadások 69%-ával elszámolt.

 

Keresetünkben részletekbe menően elemeztük a megtámadott határozatok jogszerűségét a közvetlenül alkalmazandó és a nemzeti joggal szemben elsődlegességet élvező uniós jogszabályok (2988/95/EK. Euratom rendelet, 1290/2005.EK rendelet, 1698/2005.EK rendelet, 1974/2006.EK rendelet és 65/2011.EK rendelet)  tükrében is. Nagy jeletőséget tulajdonítottunuk ugyanis annak, hogy az ügy nem bírálható el az uniós jog figyelembe vétele, értelmezése és alkalmazása nélkül, az ügy uniós jogi aspektusai nem negligálhatók, mivel közvetlenül hatályos, minden jogalanyra nézve kötelező és a nemzeti jogi rendelkezésekkel szemben elsődlegességet élvező uniós jogszabályokat kell a bíróságnak a perbeli tényállásra alkalmaznia. Nem lehet figyelmen kívül hagyni továbbá az uniós jog alapelveit, így például az arányosság elvét sem, hiszen ezen alapelvek is az uniós jog integráns részét képezik. 

 

Kiemeltük, hogy a jelen ügyben alkalmazandó uniós rendeletekben foglalt közigazgatási intézkedések és szankciók tagállami alkalmazásának szükséges feltétele az ügyfél olyan magatartása, mely alkalmas arra, hogy az unió költségvetése számára kárt okozzon. Olyan magatartás esetén, mely ilyen kár okozásának veszélyével nem fenyeget, a 2988/95/EK. Euratom rendelet 4. és 5. cikkében foglalt intézkedés és szankció alkalmazása a rendeletbe ütközik, ezért jogellenes. A Vhr. 34. § és 35. § (1) bekezdésének alperes általi értelmezése és alkalmazása pedig ellentétes a 2988/95/EK. Euratom rendelet 2. cikkének rendelkezéseivel, mivel az arányosság követelményével ellentétes módon a szabálytalanságnak nem minősíthető mulasztást is a rendeletben foglalt jogkövetkezményekkel szankcionál. A 65/2011/EU rendelet a legsúlyosabb következményt olyan szándékos, rosszhiszemű, jogtalan előny megszerzését célzó, család magatartás esetén írja elő, amely gyanújára a felperes semmiféle okot nem adott. 

 

Arra az esetre, ha az alkalmazandó uniós és magyar jogszabályi rendelkezések alkalmazásával nem látja teljesíthetőnek a bíróság a kereset teljesítését, a keresetben foglalt kérdések tekintetében indítványoztuk az Európai Unió Bírósága előtti előzetes döntéshozatali eljárás lefolytatását. 

 

Ezen túl, a bíróság figyelmébe ajánlottuk a 30/2014. számú közigazgatási elvi határozatot, mert a Kúria ezen határozata – melynek alapjául szintén egy EMVA-támogatás keretében benyújtott kifizetés iránti kérelem elutasítása szolgált - számos, a jelen ügyben is érvényes megállapítást tartalmazott. Mindenek előtt megállapítható, hogy a Kúria az általunk is hivatkozott uniós jogi aktusok alapján vizsgálta a határozat jogszerűségét. Másodszor, a Kúria – csakúgy mint mi a keresetünkben – kiemelte az ítéletében, hogy az Európai Bíróság joggyakorlata értelmében a szankciót megfogalmazó rendelkezéseknek arányosnak és a legitim célhoz kötötten szükségesnek kell lenniük, a jogalkotó kötelezettsége a korlátozás legenyhébb eszközét választani és az okozott hátrány nem lehet aránytalan az elérni kívánt célhoz képest. Harmadszor, és talán jelen ügy szempontjából ez a leglényegesebb megállapítás, a Kúria megállapította, hogy a támogatásból való kizárást előíró represszív jellegű szankció akkor felel meg az arányosság elvének, ha visszaélésszerű magatartást szankcionál, ezért ítéletében a Kúria kifejezetten arra utasította a jogerős ítéletet meghozó bíróságot, hogy vizsgálja meg: megállapítható-e visszaélés, vagyis a felperes mesterségesen teremtette-e meg a kifizetés feltételrendszerét. Márpedig az nem vitatható, hogy ügyfelünkkel kapcsolatban még csak a gyanúja sem merült fel semmiféle visszaélésszerű magatartásnak, ezzel kapcsolatos megállapítás alperes (illetve az első fokú hatóság) egyetlen határozatában sem szerepelt. Negyedszer, a Kúria határozatában kiemelte, hogy a közvetlenül hatályos uniós jog és a belső jog közötti ellentmondást – az uniós jog primátusa elvének megfelelően – a belső jog mellőzésének jogtechnikai megoldásával kell feloldani. 

 

Végül kénytelenek voltunk megdöbbenésünket kifejezni amiatt, hogy 12 évvel az EU-csatlakozásunk után az MVH első fokon és a Miniszterelnökséget Vezető Miniszter másodfokon olyan határozatokat hoz EU-s támogatási ügyekben, az ezen határozatok felülvizsgálata iránti bírósági eljárásban pedig a jogi képviselők olyan beadványokat nyújtanak be – a törvényi határidőt 4-5 hónappal büntetlenül elmulasztva -, melyekben még csak említést sem tesznek azokról a közvetlenül alkalmazandó, mindenki számára kötelező jellegű uniós jogszabályokról, melyek az általuk hivatkozott magyar jogszabályokkal szemben elsődlegességet élveznek. A jelen ügyhöz hasonló ügyekben felmerülő jogkérdéseket nem lehet az uniós jog figyelmen kívül hagyásával megítélni, s így nem mellőzhető azon kérdés vizsgálata sem, hogy a keresetben foglalt uniós jogszabályok tükrében alperes jogszerűen minősítette-e a legsúlyosabb, represszív jellegű szankció alkalmazását indokló szabálytalanságnak a két épületre vonatkozó használatbavételi eljárás állítólagos határidőn túli megindítását.

 

A bíróság valamennyi keresetünknek helyt adott: a korábbi kifizetési kérelmeket visszavonó és az ügyfelünket a támogatásból kizáró határozatokat - az első fokú határozatra is kiterjedően - hatályon kívül helyezte, az elutasított kifizetési kérelmekkel kapcsolatban pedig a hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.

 

A bíróság álláspontja szerint megalapozott volt a felperes azon hivatkozása, hogy az első használatba vételi engedély megadására vonatkozó kérelem mindhárom épületre vonatkozott, így a használatba vételi eljárás határidőben lett megindítva. Helytállóan hivatkozott arra a felperes, hogy az akkor még el nem készült épületek vonatkozásában benyújtott kérelemről is döntenie kellett volna a hatóságnak, függetlenül attól, hogy a kérelem teljesíthető-e vagy nem. Amennyiben a benyújtott kérelem nem teljesíthető, a kérelem elutasításáról kellett volna a hatóságnak rendelkeznie. Miután azonban a kérelmet elutasító döntést a hatóság nem hozott, a felperes alappal várhatta a benyújtott kérelem alapján, hogy a másik két épület vonatkozásában, azok elkészültét követően a hatóság döntést hoz a használatbavételi engedély iránti kérelem tárgyában.

 

A Vhr. 25. § (8) bekezdésének alkalmazása során – erre vonatkozó konkrét előírás hiányában – nincs annak jelentősége, hogy a használatbavételi engedély kiadása iránt előterjesztett kérelem a benyújtás időpontjában alkalmas-e a kérelem érdemi elbírálására, illetve az teljesíthető-e. E körben kizárólag annak van jelentősége, hogy maga a kérelem az eljárás megindításának tekintendő-e. A 25. § (8) bekezdés ugyanis nem határoz meg olyan feltételt, hogy a megvalósítási határidő lejártát megelőzően benyújtott kérelemnek a benyújtás időpontjában teljesíthetőnek kell lennie. A jogszabály kizárólag azt írja elő, hogy az ügyfélnek a megvalósítási határidő letelte előtt igazolt módon meg kell indítani a jogerős hatósági engedély megszerzésére irányuló eljárást és a jogerős engedélyt csatolnia kell az utolsó kifizetési kérelemhez. Azt pedig az alperes sem vitatta, hogy a két épületre vonatkozó jogerős használatbavételi engedélyeket a felperes az utolsó kifizetési kérelméhez csatolta. Így az alperes a perbeli eljárás során azt nem vizsgálhatta, hogy a használatbavételi engedély megadása iránti kérelem benyújtásának a jogszabályi feltételei az első kérelem alapján a másik két vonatkozásában is fennálltak-e. A Vhr. 25. § (8) bekezdése alapján kizárólag az vizsgálható, hogy a használatbavételi engedély megadása iránti kérelem ezen épületekre is vonatkozott-e. Márpedig a csatolt használatbavételi engedély iránti kérelemből megállapítható, hogy az a két vitatott épületre is kiterjedt, amit utólag nem lehet be nem nyújtottnak minősíteni arra hivatkozva, hogy a kérelem benyújtásának és érdemi elbírálásának nem álltak fenn a feltételei.

 

Az el nem bírált használatbavételi engedély kiadása iránti kérelem pedig a bíróság megítélése szerint az MVH eljárási törvény 77. § (3) bekezdésében rögzített elháríthatatlan külső oknak minősül, amely kizárja az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapíthatóságát. Azzal, hogy az építésügyi hatóság a két perbeli faház vonatkozásában a felperes kérelmét nem bírálta el, így a felperest megfosztotta a jogorvoslati lehetőségétől, továbbá attól, hogy a kérelem elutasítása esetén a használatbavételi engedély kiadására irányuló kérelmet újból előterjessze. Az ugyanis bizonyítást nyert, hogy a megvalósítási határidő letelte előtt másfél hónappal a két szóban forgó faház építése is befejeződött, a beruházás megvalósult, így a megvalósítási határidő leteltéig semmi akadálya nem lett volna annak, hogy a felperes újabb használatbavételi engedély kiadása iránti kérelmet terjesszen elő. Jelen esetben az építésügyi hatóság hibájára vezethető vissza az, hogy a határidőben benyújtott, perbeli faházak vonatkozásában előterjesztett kérelemről nem döntött, ezért kényszerült arra a felperes, hogy újból kérelmezze ezen faházak esetében a használatbavételi engedély kiadását.

 

A bíróság teljes egészében osztotta az uniós jogi rendelkezésekkel kapcsolatos álláspontunkat is. Kiemelte: a 2988/95/EK. Euratom rendelet 1.cikk (2) bekezdésében rögzített „szabálytalanság” fogalom alkalmazása szempontjából azt kell mindenek előtt figyelembe venni, hogy felperes a megadott határidőben a használatbavételi engedély jogerős megadását eredményező kérelmét benyújtotta a megépített épületekre, és nem követett el olyan magatartást – ilyen magatartásra az alperes sem hivatkozott – amellyel az uniós vagy magyar költségvetésnek kárt okozott volna. Ebből következően az Euratom rendelet 4., illetve 5. cikkében foglalt intézkedések, illetve szankciók alkalmazására nem kerülhetett sor. A közvetlenül hatályos uniós jog rendelkezései elsődlegesek a belső jog, így a Vhr. 34. §-ban és 35. §-ban írt szabályozással szemben is. Az MVH eljárási törvény 69. § (1) bekezdés e.) pontjának, Vhr. 34. §-ának és 35. § (1) bekezdésének alperes általi értelmezése ellentétes a közvetlenül alkalmazandó 65/2011/EU rendelet 4. cikkének rendelkezéseivel is, tekintettel arra, hogy a legsúlyosabb következményt az uniós rendelet olyan esetekben tartja szükségesnek, amikor a kedvezményezett megakadályozza az ellenőrzések elvégzését, a kifizetéshez szükséges feltételek mesterséges megteremtése révén a támogatási rendszer céljaival ellentétes előnyhöz kíván jutni, továbbá amennyiben megállapítást nyert, hogy a kedvezményezett szándékosan hamis nyilatkozatot tesz.

 

Ebből következően még amennyiben felperes a használatbavételi engedély kiadása iránti kérelmet határidőn túl nyújtotta volna is be az építésügyi hatóság felé, abban az esetben is ellentétes a legsúlyosabb szankció – a támogatásra való jogosultság megvonása, kifizetési kérelem elutasítása, felvett támogatási összeg visszafizetése – alkalmazása a fent hivatkozott uniós jogszabályok előírásaival.

 

Az ítéletek jogerősek.

 

2016. június 26.

 

A honlapon található információk csupán tájékoztató jellegűek, nem minősülnek jogi vagy egyéb szakmai tanácsnak. A felhasználó ezen információkra alapított döntése, illetve cselekménye ennél fogva kizárólag a felhasználó felelőssége. Amennyiben tanácsra van szüksége konkrét jogi problémájával kapcsolatban, vagy a honlapon közölt információkról szeretne további tájékoztatást kapni, kérem, döntése meghozatala előtt feltétlenül lépjen kapcsolatba velem.